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N.º 122, viernes 22 de junio de 2012
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OTRAS DISPOSICIONES
TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS
2880
ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de fiscalización de la «Cuenta General del Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón para el ejercicio 2009», adoptado en sesión de 1 de diciembre de 2011.
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 1 de diciembre de 2011, ha adoptado el siguiente
ACUERDO
Aprobar con carácter definitivo el informe «Cuenta General del Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón para el ejercicio 2009», que figura como anexo al presente Acuerdo.
Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988, del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.
Vitoria-Gasteiz, a 1 de diciembre de 2011.
El Presidente del TVCP,
JOSÉ IGNACIO MARTÍNEZ CHURIAQUE.
La Secretaria General del TVCP,
TERESA CRESPO DEL CAMPO.
ANEXO
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL AYUNTAMIENTO DE ARRASATE/MONDRAGÓN PARA EL EJERCICIO 2009.
I.– Introducción.
El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el Programa de Trabajo aprobado por el Pleno del Tribunal, ha realizado la fiscalización de la Cuenta General del Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón y de sus Organismos Autónomos Locales para el ejercicio 2009.
Esta fiscalización comprende los siguientes aspectos:
– Legalidad: revisión del cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas de presupuesto, ingresos de derecho público, endeudamiento y operaciones financieras, personal, contratación de obras, servicios y suministros, y concesión de subvenciones.
– Contabilidad: conformidad de la Cuenta General con los principios contables que le son aplicables. La Cuenta General contiene el Balance de Situación, la Cuenta de Pérdidas y Ganancias, memoria y liquidación de los presupuestos del Ayuntamiento y de sus Organismos Autónomos.
Respecto a las cuentas del Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos, nuestro trabajo ha consistido en revisar el informe de auditoria llevado a cabo por una firma externa, verificando su soporte en los papeles de trabajo de los auditores y realizando aquellas pruebas complementarias u otros procedimientos de auditoría que hemos considerado necesarios.
– Análisis financiero de la situación económica del Ayuntamiento.
– Otros aspectos: el alcance del trabajo no ha incluido un análisis específico sobre la eficacia y eficiencia del gasto ni sobre los procedimientos de gestión del Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el epígrafe III de este Informe.
El municipio de Arrasate/Mondragón, con una población de 22.064 habitantes según padrón municipal a 1 de enero de 2009, integra en su estructura, además del Ayuntamiento, a los Organismos Autónomos Iturbide Egoitza y Deportes Aukea.
Con fecha 6 de noviembre de 2008 el Pleno del Ayuntamiento acordó la extinción de la sociedad municipal Arrasate Garatu, S.A., constituida en 1999 para la gestión del suelo municipal, y ordenó el reintegro de su capital social al patrimonio del Ayuntamiento. Con fecha 15 de enero de 2009 se eleva a público el citado acuerdo y el 20 de febrero de 2009 se inscribe en el Registro Mercantil.
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Personal
1.– En aplicación de lo previsto en la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, a la fecha de este Informe 4 trabajadores del Ayuntamiento y 1 del Organismo Autónomo de Deportes Aukea se encuentran en situación de jubilación parcial, a la que accedieron, en tres de los casos como consecuencia de la laboralización de sus puestos como funcionarios. El Ayuntamiento y el Organismo Autónomo les concedió una licencia retribuida extraordinaria hasta la expiración de su contrato, eximiéndoles del cumplimiento de la prestación del servicio efectivo de su jornada. La licencia concedida carece de la cobertura legal necesaria y no tiene encaje en el régimen jurídico aplicable al personal al servicio de las Administraciones Públicas.
Contratación
2.– El Ayuntamiento ha ejecutado gasto, en el ejercicio 2009, por importe de 135 miles de euros, por la prestación de servicios de profesionales independientes dentro del programa de intervención familiar, prescindiendo de los procedimientos y formas de adjudicación que rigen la contratación administrativa.
3.– El contrato de obras de reforma de la residencia de Iturbide, adjudicado por el Ayuntamiento por importe de 2.756 miles de euros, ha sido objeto de 11 modificaciones, que aunque responden a necesidades nuevas e imprevistas y han sido debidamente tramitadas conforme a la normativa vigente, han incrementado un 33% el precio inicial del contrato. La importancia de la cuantía de dichas modificaciones trasgrede los principios licitatorios de la normativa de contratación, al desnaturalizar tanto el objeto contractual como el volumen económico del contrato.
4.– En el contrato mixto de 2 ascensores en Ferixalekua-Altamira y 1 ascensor en Makatzena, adjudicado por el Ayuntamiento por importe de 2.079 miles de euros (elaboración del proyecto y dirección de obras 76 miles de euros, obra civil 1.104 miles de euros, suministro e instalación 357 miles de euros y servicio de mantenimiento durante 10 años 542 miles de euros) la justificación de la contratación conjunta de elaboración de proyectos y ejecución de obras no se ajusta a los supuestos de excepcionalidad contemplados en el artículo 125 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante TRLCAP).
Además, con fecha 11 de diciembre de 2008, el Pleno municipal aprobó la modificación del proyecto de los 2 ascensores en Ferixalekua-Altamira incrementándose el coste de ejecución de la obra civil por importe de 815 miles de euros (incremento del 96% respecto al inicialmente adjudicado). Dicho proyecto presentado por el adjudicatario difiere de forma sustancial técnica y económicamente del anteproyecto presentado en la fase licitatoria y que sirvió de base de adjudicación, siendo causa de rescisión del contrato conforme a la cláusula 8.ª del pliego de cláusulas administrativas particulares e incumpliéndose el artículo 111 del TRLCAP.
5.– El Pleno municipal adjudicó en 2003 por precios unitarios, el servicio parcial de cocina del Organismo Autónomo Iturbide Egoitza por una duración total de 5 años incluidas prórrogas, no habiéndose tramitado la convocatoria de un nuevo procedimiento en el ejercicio fiscalizado, por lo cual la prestación del servicio, con un gasto ejecutado en el ejercicio 2009 por importe de 159 miles de euros, se ha realizado incumpliendo los principios regulados en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP).
Otros
6.– El servicio público de radio municipal se gestiona indirectamente a través de una sociedad cooperativa, incumpliendo el artículo 3 de la Ley 11/1991, de 8 de abril, de organización y control de las emisoras municipales, a la que se financia mediante una subvención nominativa, por importe de 110 miles de euros, en el ejercicio 2009. De mantener el Ayuntamiento este servicio público deberá ser gestionado por la propia entidad local, conforme a las fórmulas de gestión directa previstas en el artículo 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL).
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los párrafos 1 a 6, el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón y sus Organismos Autónomos han cumplido razonablemente en el ejercicio 2009 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
La liquidación negativa del Fondo Foral de Financiación Municipal del ejercicio 2009 ha ascendido a 3.077 miles de euros, cuya devolución a la DFG se materializará en los ejercicios 2011, 2012 y 2013 conforme a la disposición adicional novena de la Norma Foral 3/2009, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Gipuzkoa, descontándose proporcionalmente de los pagos a cuenta de la participación de los tributos concertados de dichos años. El Ayuntamiento ha contabilizado la liquidación negativa como menor ingreso del Capítulo «Transferencias corrientes» y mayor ingreso en el Capítulo «Pasivos financieros», quedando registrada patrimonialmente la deuda.
1.– Los ajustes que según criterio de este Tribunal deberían realizarse tienen el siguiente efecto sobre el Remanente de Tesorería, el Balance de Situación y los Fondos Propios del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 2009:
(Véase el .PDF)
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades señaladas en el párrafo 1, la Cuenta General del Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón y de sus Organismos Autónomos expresan, en todos los aspectos significativos, la actividad económica del ejercicio 2009, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre de 2009 y los resultados de sus operaciones en el ejercicio.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.
El Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón fue fiscalizado en el ejercicio 2002. Consideramos que las deficiencias detectadas en aquel Informe han sido razonablemente subsanadas mejorando la gestión interna, siguiendo las recomendaciones propuestas por este Tribunal.
III.1.– Presupuesto y contabilidad.
– Los Presupuestos Generales para el ejercicio 2009 fueron aprobados inicialmente por el Pleno municipal el 16 de marzo de 2009, cuando el artículo 15.2 de la Norma Foral 21/2003, de 19 de diciembre, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Gipuzkoa prevé su aprobación definitiva antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio que debe aplicarse.
– El Ayuntamiento ha calculado incorrectamente el ajuste al resultado presupuestario del ejercicio 2009 en concepto de desviaciones por recursos financieros afectados a gastos.
– Se han detectado, en el ejercicio 2009, las siguientes deficiencias en el registro contable:
– El Ayuntamiento ha contabilizado en el Capítulo «Transferencias corrientes» el gasto del programa de intervención familiar, cuando por su naturaleza son prestaciones de servicios que deberían contabilizarse en el Capítulo «Compra de bienes corrientes y servicios».
– El Ayuntamiento ha contabilizado en el Capítulo «Transferencias de capital» los ingresos procedentes de las cuotas de urbanización del ámbito Zerrajera, cuando un correcto registro contable lo sería en el Capítulo «Enajenación de inversiones».
– En el Balance de Situación del Ayuntamiento se halla registrado a 31 de diciembre de 2009 en el epígrafe «Tesorería» un importe de 3.014 miles de euros de excedentes de tesorería colocados en imposiciones a plazo que debieran estar registrados en el epígrafe «Inversiones financieras temporales».
– En el Balance de Situación del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 2009 se encuentra contabilizada en el epígrafe del activo «Provisión por insolvencias» por importe de 109 miles de euros la cuantía que el Ayuntamiento estima que deberá abonar tras sentencia firme pendiente de ejecución. Dicha estimación debería haber sido registrada en la cuenta del pasivo «Provisión para responsabilidades».
– A 31 de diciembre de 2009, el Ayuntamiento ha traspasado al uso general la totalidad de las inversiones efectuadas a lo largo del ejercicio en infraestructura y urbanización, con independencia de que dichas inversiones estén finalizadas o no y sin que exista un documento justificativo soporte de dicha entrega. Un adecuado registro contable exigiría el traspaso al uso general de aquellas inversiones que se encuentren finalizadas.
III.2.– Ingresos fiscales.
– El Ayuntamiento ha publicado el 17 de febrero de 2009 en el Boletín Oficial de Gipuzkoa (en adelante BOG) el anuncio de cobranza de los tributos municipales con el contenido exigido en el artículo 18 del Decreto Foral 38/2006, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Recaudación del Territorio Histórico de Gipuzkoa. Con objeto de dar cumplimiento al artículo 14 de la Norma Foral 11/1989, de 5 de julio, Reguladora de las Haciendas Locales de Gipuzkoa sería conveniente incluir en dicho anuncio el lugar y fechas de exposición pública de los padrones así como el período y órgano ante el cual interponer los posibles recursos (excepcionando a los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas que por Decreto Foral 21/2009, de 23 de junio, se suprime la obligación de exposición pública de ambos padrones).
III.3.– Personal.
– Mediante acuerdos plenarios de 23 de julio de 2007 y 20 de mayo de 2008 se establecieron las retribuciones y asignación de dedicación exclusiva de la alcaldesa y 1.ª teniente de alcaldía, respectivamente. Estos acuerdos debieron ser objeto de publicidad en el BOG, tal y como lo establece el artículo 75.5 de la LBRL.
– El puesto de tesorero reservado a funcionario con habilitación estatal está siendo cubierto por un funcionario del Ayuntamiento sin que exista un nombramiento con carácter accidental, en contra de lo dispuesto en el artículo 33 del Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre Provisión de Puestos de Trabajo reservados a funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter estatal.
– Las Relaciones de Puestos de Trabajo (en adelante RPT) del Ayuntamiento y del Organismo Autónomo Iturbide Egoitza, vigentes en el ejercicio 2009, incluyen 5 y 1 puestos, respectivamente, reservados a funcionarios que se hallan vacantes a 31 de diciembre de 2009 y que no han sido incluidos en las Ofertas Públicas de Empleo o convocatorias para la provisión definitiva de los últimos ejercicios, contraviniendo en 4 de los casos (técnico tesorero, letrado de secretaría general, carpintero y coordinadora de auxiliares de clínica) el artículo 17 de la LFPV al no ajustarse la RPT a las previsiones presupuestarias del ejercicio y en los otros 2 restantes cubiertos con funcionarios interinos (peones) el artículo 23 de la LFPV, que señala que las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes serán objeto de Oferta Pública de Empleo.
– Las RPTs del Ayuntamiento y del Organismo Autónomo Iturbide Egoitza, vigentes en 2009, incluyen 10 y 2 puestos reservados a funcionarios interinos o personal laboral temporal, respectivamente. La RPT es el instrumento por el cual las Administraciones Públicas determinan sus necesidades de personal, las cuales deben ser cubiertas a través de Ofertas Públicas de Empleo (artículos 13 y 23 LFPV). La incorporación en la RPT de puestos no reservados a funcionarios o personal laboral fijo no está contemplada en dicha normativa, por lo cual se interpreta que deben responder a necesidades permanentes, disponiéndose de la plantilla presupuestaria para incorporar dotaciones destinadas a trabajos urgentes y ocasionales en razón de su falta de permanencia (artículo 21 LFPV). Analizada la situación en los ejercicios posteriores de dichos puestos, 2 de ellos han sido consolidados y reservados a funcionarios y 2 de ellos amortizados. El Ayuntamiento debe evitar esta práctica de utilizar la RPT como instrumento de paso entre la contratación temporal y permanente y debiera realizar un estudio sobre la totalidad de dichos puestos con el objetivo de definir aquellos que por sus peculiaridades tienen carácter indefinido pero no permanente (personal temporal en RPT) y aquellos que constituyen necesidades permanentes (personal funcionario o laboral fijo en RPT).
III.4.– Contratación.
En la revisión de los 15 principales contratos en vigor en el año fiscalizado del Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos, se detectan los siguientes aspectos:
– Pliegos de cláusulas administrativas particulares.
Los pliegos de 7 contratos adjudicados por el Ayuntamiento (6 de ellos por 23.100 miles de euros y 1 por precios unitarios) así como 2 contratos adjudicados por el Organismo Autónomo Iturbide Egoitza (1 por 607 miles de euros y 1 por precios unitarios) y 2 adjudicados por el Organismo Autónomo de Deportes Aukea (1 por 414 miles de euros y 1 por precios unitarios) establecen para el criterio de precio fórmulas aritméticas, que aunque resulten objetivas y públicas, penalizan las ofertas más económicas al otorgar la misma puntuación a aquellas ofertas que se distancien a la baja en un porcentaje igual o superior al 20% o 10% de la media de las proposiciones presentadas o al 10% del presupuesto de licitación (expedientes 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 12, 14 y 15).
Las fianzas provisionales exigidas en los pliegos de 3 contratos adjudicados por el Ayuntamiento (2 adjudicados por 9.602 miles de euros y 1 adjudicado por precios unitarios), así como 2 contratos adjudicados por el Organismo Autónomo Iturbide Egoitza (1 adjudicado por 607 miles de euros y 1 por precios unitarios) no alcanzan el importe exigido por el artículo 35 del TRLCAP al haberse aplicado los porcentajes sobre 1 anualidad y no sobre la totalidad del precio del contrato (expedientes 7, 8, 9, 10 y 12).
– Adjudicación.
En 1 contrato adjudicado por el Ayuntamiento por 2.079 miles de euros, no se ha exigido al adjudicatario la constitución de la fianza complementaria contemplada en los pliegos, y que asciende a un 6% sobre el importe de adjudicación, en contra de lo dispuesto en el artículo 36.3 del TRLCAP (expediente 2).
En 1 contrato adjudicado por el Organismo Autónomo Iturbide Egoitza por precios unitarios la fianza definitiva depositada y exigida en pliegos se corresponde con el 4% sobre el importe estimado de 1 anualidad y no sobre la totalidad de los años del contrato, contraviniendo el artículo 36 del TRLCAP (expediente 10).
En 4 contratos sujetos a publicidad comunitaria, 2 adjudicados por el Ayuntamiento por 6.008 miles de euros, 1 adjudicado por el Organismo Autónomo Iturbide Egoitza por 607 miles de euros y 1 adjudicado por el Organismo Autónomo de Deportes Aukea por 414 miles de euros, la adjudicación ha sido publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) y en el BOG, no habiéndose publicado en el Boletín Oficial del Estado (BOE), contraviniendo el artículo 93.2 del TRLCAP o artículo 138 de la LCSP, que indica que no existe la posibilidad de sustituir la publicidad del BOE por la que las Administraciones Locales puedan realizar en sus Diarios o Boletines Oficiales (expedientes 3, 9, 12 y 14).
En 2 contratos, 1 adjudicado por el Ayuntamiento por importe de 3.419 miles de euros y 1 adjudicado por el Organismo Autónomo de Deportes Aukea por importe de 414 miles de euros, la valoración de los criterios mediante aplicación de fórmulas y de aquellos en los que no concurre esta circunstancia se ha realizado conjuntamente, contraviniendo el artículo 134 de la LCSP (expedientes 4 y 14). La tramitación de este expediente es anterior a la entrada en vigor del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la LCSP y que reglamenta el procedimiento y la forma que debe aplicarse para dar cumplimiento al artículo 134.2 de la LCSP.
– Ejecución y recepción.
En 1 contrato de obras, adjudicado por el Ayuntamiento por 2.756 miles de euros, tras el modificado n.º 9 aprobado por Pleno municipal, la Junta de Gobierno Local autoriza la ampliación de plazo del contrato, siendo el Pleno el órgano competente (expediente 1).
En 1 contrato de obras, adjudicado por el Ayuntamiento por 1.503 miles de euros, la Alcaldía ha aprobado la 1.ª ampliación de plazo no siendo el órgano de contratación de dicho expediente, cuya competencia recae en la Junta de Gobierno Local. Además, la 2.ª ampliación de plazo se ha aprobado extemporáneamente, una vez transcurrido el período prorrogado (expediente 5).
En 1 contrato de obras, adjudicado por el Ayuntamiento por 2.079 miles de euros, el órgano de contratación no ha aprobado la reducción de plazos de ejecución, habiéndose eliminado del contrato una de las unidades a ejecutar y habiendo fijado la empresa que elabora el proyecto un nuevo plazo de ejecución, habiéndose cumplido el nuevo plazo establecido (expediente 2).
III.5.– Subvenciones.
– El Ayuntamiento ha concedido en el ejercicio 2009 subvenciones a las comisiones de barrios para la celebración de sus fiestas por importe de 86 miles de euros. Dado el carácter reiterativo y específico de dichas ayudas sería recomendable que se incluyeran nominativamente en los Presupuestos Generales.
– El Ayuntamiento ha concedido en el ejercicio 2009 subvenciones destinadas a proyectos de cooperación en países en vía de desarrollo por importe de 102 miles de euros, incluyéndose en las bases los criterios de valoración y su ponderación pero no los criterios de determinación de las cuantías económicas conforme al resultado de la valoración, en contra de lo dispuesto en el artículo 17.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante LGS). Por ello, las cuantías otorgadas a los diferentes beneficiarios no están suficientemente motivadas en contra de lo dispuesto en el artículo 25 de la LGS. Además, en la resolución de adjudicación se ha condicionado las ayudas de 7 beneficiarios a la acreditación de la documentación de cumplimiento de los requisitos, incumpliendo el artículo 8 de las bases generales de la convocatoria aprobada para el ejercicio 2009, que regula los plazos de subsanación que la Administración debe conceder previos al otorgamiento de subvenciones.
– El Organismo Autónomo de Deportes Aukea ha concedido en el ejercicio 2009 subvenciones a clubs deportivos locales para su actividad ordinaria por importe de 66 miles de euros, habiéndose prorrogado el plazo de presentación de solicitudes y de justificación del gasto, no estando contemplado dicho aspecto en las bases reguladoras de dichas subvenciones.
– El Ayuntamiento y su Organismo Autónomo de Deportes Aukea no publica en el BOG un extracto de las resoluciones de concesión de subvenciones cuando éstas superan individualmente los 3.000 euros, indicando los lugares donde se encuentra expuesto su contenido íntegro, contraviniendo el artículo 18 de la LGS.
IV.– Análisis financiero.
La evolución de las principales magnitudes liquidadas por el Ayuntamiento en los últimos ejercicios se detalla en el siguiente cuadro. A efectos comparativos, se incluyen los datos referidos al ejercicio 2007 (últimos datos disponibles) de la media de los ayuntamientos de Gipuzkoa y de la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE) con población entre 20.001 y 50.000 habitantes.
(Véase el .PDF)
Ingresos Corrientes: disminuyen un 10% en el período analizado, destacando la disminución del 8% del ejercicio 2009 respecto a 2008. Destacan las siguientes variaciones:
– Impuestos directos e indirectos, tasas y otros ingresos: estos ingresos han disminuido un 6% en el período analizado (4% en el ejercicio 2009 y 2% en el ejercicio 2008 respecto al ejercicio anterior). Esta variación se debe, fundamentalmente, a la disminución de los ingresos reconocidos en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, los cuales dependen de los proyectos y licencias de construcción que se aprueben en cada ejercicio y están, por lo tanto, sometidos a las fluctuaciones del sector. Este impuesto muestra una evolución descendente en el período analizado (3.247, 1.971 y 742 miles de euros en los ejercicios 2007, 2008 y 2009, respectivamente). El resto de ingresos han tenido una evolución al alza en el período analizado, destacando:
• Los ingresos por impuestos directos incrementan un 8% en el período, debido al incremento de la presión fiscal por aumento de los tipos impositivos anuales (4% Impuesto sobre Bienes Inmuebles, 10% Impuesto sobre Actividades Económicas y 6% Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
• Los ingresos por tasas y otros ingresos, han incrementado un 27% en el período analizado, destacando los incrementos de las tasas de agua (17%) y de recogida de basuras (45%). La tasa de agua ha sido incrementada un 5% y 6% en los ejercicios 2008 y 2009, respectivamente, con el objetivo de acercar los ingresos al coste del servicio. La tasa de basuras ha incrementado un 14%, 10% y 20% en el ejercicio 2008 y 1.º y 2.º semestre del ejercicio 2009, respectivamente. Este importante incremento está motivado por 2 causas fundamentalmente:
a) Incremento de la tasa por vertido facturada por el vertedero de Sasieta a la Mancomunidad del Alto Deba como consecuencia de la adecuación que debe realizar dicho vertedero para asumir los residuos de Donostialdea, anteriormente depositados en San Marcos, hasta la apertura de la futura incineradora.
b) Implantación de una nueva tarifa a partir del 1 de julio de 2009, única en todo el Territorio Histórico, por el constituido Consorcio de Residuos de Gipuzkoa, que recoge los gastos de gestión en alta de los residuos y los costes de inversión que debe acometer para el futuro tratamiento de los mismos: plantas de transferencia, energética, compostaje, tratamiento de cepa, biometano y biosecado.
– Transferencias y subvenciones corrientes: estos ingresos han disminuido un 11% en el ejercicio 2009 y un 4% en el ejercicio 2008 respecto al ejercicio inmediatamente anterior. Se justifica, fundamentalmente, por la disminución de los ingresos reconocidos por importe de 13.483, 12.712 y 10.747 miles de euros en los ejercicios 2007, 2008 y 2009, respectivamente, en concepto del Fondo Foral de Financiación Municipal, ante la caída de la recaudación de los tributos concertados en los 2 últimos ejercicios.
Gastos de funcionamiento: han aumentado un 14% en el período analizado. Destacan las siguientes variaciones:
– Gastos de personal: incrementan un 14% en el período analizado, debido fundamentalmente a los aumentos salariales (5,2% en el ejercicio 2008; 2,4% en el ejercicio 2009) y los aumentos en plantilla como consecuencia de las Ofertas Públicas de Empleo aprobadas en dichos ejercicios.
– Compra de bienes corrientes y servicios: incrementan un 8% en el período analizado. En el ejercicio 2009, respecto al ejercicio anterior, destaca la disminución de los gastos de celebración de fiestas (10%), de las actividades culturales (6%), y del gasto del contrato de ayuda domiciliaria (6%). No obstante, se observa en dicho ejercicio, respecto al anterior, incrementos en el gasto de alumbrado (30%) por incorporación de nuevas urbanizaciones y gestión de las ludotecas (33%) por aumento del número de locales a gestionar.
– Transferencias corrientes: incrementan un 21% en el período analizado (1% en 2009 y 19% en 2008). Destacan las variaciones de las siguientes partidas:
a) Transferencias a la Mancomunidad del Alto Deba en concepto de gestión de residuos urbanos: incremento de un 15% y 23% en los ejercicios 2008 y 2009 con respecto al ejercicio anterior, como consecuencia del incremento del coste de servicio, explicado en el apartado de tasas y otros ingresos.
b) Ayudas de Emergencia Social-AES: incremento del 60% y 133% en los ejercicios 2008 y 2009, debido al incremento en el número de perceptores de dichas ayudas por la coyuntura económica de estos ejercicios y por el incremento de los límites económicos individuales por cada línea subvencionable hasta el máximo establecido anualmente por el Gobierno Vasco, a diferencia de ejercicios anteriores en los cuales se financiaba un máximo del 50% de estos importes. En el ejercicio 2009, los ingresos obtenidos procedentes de la CAE han cubierto un 80% el importe de las ayudas concedidas.
c) Iturbide Egoitza: las transferencias concedidas al Organismo Autónomo por el Ayuntamiento para cubrir el déficit de cada ejercicio han ascendido a 120, 587 y 226 miles de euros en los ejercicios 2007, 2008 y 2009, respectivamente. El déficit generado en estos ejercicios ha aumentado debido al sostenimiento de gastos estructurales con un menor índice de ocupación, como consecuencia de las obras de reforma ejecutadas a lo largo del período analizado. Por Consejo de Diputados de 15 de diciembre de 2009 se aprueba una subvención extraordinaria a varias residencias municipales del Territorio Histórico de Gipuzkoa para cubrir el déficit del ejercicio 2008, correspondiendo al Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón un importe de 229 miles de euros.
Ahorro bruto: esta magnitud ha disminuido un 65% en el período analizado (25% en 2008 y 53% en 2009, respecto al ejercicio inmediatamente anterior) al haber incremento los gastos de funcionamiento y disminuido los ingresos corrientes.
Ahorro neto y Endeudamiento: el ahorro neto refleja la parte del ahorro bruto que queda disponible después de hacer frente al pago de la carga financiera (intereses y amortización de préstamos) e indica la capacidad del Ayuntamiento para financiar inversiones con recursos corrientes. A pesar de que la carga financiera ha disminuido un 22% en el período, debido fundamentalmente a la bajada de los tipos referenciales y a la no concertación de nuevos préstamos (lo cual provoca que el nivel de endeudamiento haya minorado un 25%), el ahorro neto ha disminuido un 75% en el período, por los motivos explicados en párrafos anteriores. Además, debemos tener en cuenta que a 31 de diciembre de 2009 el Ayuntamiento tiene pendiente de pago la liquidación definitiva 2009 del FFFM por importe de 3.077 miles de euros, importe no incluido en la cifra de deuda.
Resultado de operaciones de capital: los ejercicios 2008 y 2009 presentan saldo negativo en esta magnitud por importe de 7.990 y 7.757 miles de euros, respectivamente, frente al saldo positivo del ejercicio 2007 por importe de 2.145 miles de euros. Destaca el elevado nivel de ingresos del ejercicio 2007 en el Capítulo «Enajenación de inversiones reales» (los más significativos son las ventas de parcelas del ámbito Zerrajera para la construcción de VPO y viviendas de alquiler protegido por 7.414 miles de euros y aprovechamientos urbanísticos por 2.189 miles de euros) y que formando parte del Patrimonio Municipal del Suelo se han materializado en inversiones en los ejercicios 2007 y 2008 con los destinos previstos en la normativa. Respecto a las inversiones del ejercicio 2009 el volumen es muy superior al de los ejercicios anteriores (1,8 veces superior), debido a la ejecución por 3.218 miles de euros de inversiones extraordinarias financiadas al 100% por el Fondo Estatal de Inversión Local así como la elevada ejecución de obras adjudicadas en ejercicios anteriores con una duración plurianual, como la reforma de Iturbide, urbanización Zerrajera, nuevo hogar de los jubilados en Abaroa y los ascensores Ferixalekua.
Resultado de operaciones no financieras: los ejercicios 2008 y 2009 presentan saldos negativos por importe de 1.974 y 4.914 miles de euros como consecuencia de la financiación a través del Remanente de Tesorería del déficit del resultado de operaciones de capital en un 38% en ambos ejercicios y además en el 2009 por los ingresos reconocidos por aplazamiento de la devolución de la liquidación negativa del FFFM que financian un 25% dicho resultado.
Remanente de tesorería: esta magnitud ha experimentado una evolución significativa a la baja descendiendo un 61% en el período analizado, debido a su utilización como fuente de financiación en las inversiones acometidas en los 2 últimos ejercicios.
Ratios por habitante: presentamos como información los datos referidos a 2007 (últimos datos disponibles) de la media de los ayuntamientos de Gipuzkoa y de la CAE con población entre 20.001 y 50.000 habitantes (por ser el estrato al que pertenece el Ayuntamiento). Para poder establecer comparaciones con los datos del Ayuntamiento hay que tener en cuenta las diferencias que existen en la prestación de servicios, ya que en ocasiones se prestan directamente desde la propia administración municipal y en otras mediante organismos autónomos, sociedades mercantiles públicas o indirectamente a través de mancomunidades, consorcios u otras sociedades mercantiles.
Conclusión: las posibles fuentes de financiación de las inversiones que realizan las Administraciones municipales son: el ahorro neto que sean capaces de generar en cada ejercicio, los remanentes de tesorería y la financiación externa que obtengan a través de subvenciones o de nuevo endeudamiento.
En el período analizado el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón ha realizado un importante esfuerzo de inversión que ha sido financiado con ingresos de capital (obtenidos fundamentalmente en el ejercicio 2007 por aprovechamientos urbanísticos y enajenación de bienes), con un ahorro neto (que ha ido disminuyendo de forma significativa por el descenso de los ingresos ligados a la actividad constructiva en el municipio y a la reducción de los ingresos de los tributos concertados ante la recesión económica), y con la financiación concedida por la DFG a través del aplazamiento de pago de la liquidación negativa del FFFM 2009.
En el ejercicio 2010 el Ayuntamiento ha aprobado un presupuesto inferior en un 15% y un 11% con respecto a los estados de ingresos y gastos liquidados en el ejercicio anterior (descontado en el estado de gastos 2009 los gastos financiados con Remanente de Tesorería). Los ahorros bruto y neto previstos en dichos presupuestos no experimentan variación en valores absolutos respecto a los datos de estas magnitudes en el ejercicio anterior, habiéndose presupuestado los ingresos corrientes con un incremento del 7% (a pesar de no incrementar la presión fiscal se han presupuestado unos ingresos del FFFM superiores al 12% en base a las expectativas positivas de la DFG), los gastos corrientes con un incremento del 8% (a pesar de realizar esfuerzos de contención de gasto voluntario) y una carga financiera prácticamente idéntica a la del ejercicio anterior. Son las inversiones del ejercicio las que se ven mermadas, adaptándose el Ayuntamiento a los recursos disponibles y previendo que dichas inversiones serán financiadas con el ahorro neto del ejercicio y nuevo endeudamiento, por importe de 3.105 miles de euros, cuya formalización ha sido aprobada por Pleno de 7 de octubre de 2010. A ello debemos añadir, la aprobación de la incorporación de créditos en el ejercicio 2010 procedentes de ejercicios anteriores que suponen un 86% del Remanente de Tesorería a 31 de diciembre de 2009.
Junto con la formalización del nuevo préstamo, se ha aprobado un Plan Económico-Financiero para el período 2010-2013 en el cual se prevé una reducción drástica del volumen de inversiones y la contención del gasto corriente.
V.– Cuentas anuales.
V.1.– Ayuntamiento.
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V.2.– Organismo Autónomo Iturbide Egoitza.
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V.3.– Organismo Autónomo de deportes Aukea.
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ALEGACIONES A LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACION DEL AYUNTAMIENTO DE MONDRAGÓN/MONDRAGÓN CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2009
1.– Alegaciones que formula el actual alcalde, en representación del Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón.
I.– Introducción.
Con fecha 3 de junio de 2011 se ha recibido en el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón el informe (exclusivamente en castellano) aprobado por el Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas correspondiente a la fiscalización de las cuentas del ejercicio 2009, concediendo un plazo de 15 días para la presentación de las alegaciones, documentos o justificaciones que se consideren oportunas. El Ayuntamiento ha solicitado una ampliación del plazo, que el Tribunal ha concedido, ampliándolo en un mes más y finaliza el día 21 de julio de 2011.
Las alegaciones y justificaciones que se recogen a continuación hacen referencia al citado informe de fiscalización.
Por otra parte, se han tratado de cumplir las pautas marcadas por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (en adelante TVCP) en lo referente a los requisitos formales a cumplir en el escrito de alegaciones a presentar, indicando el apartado del informe en los que se cita dicha deficiencia o recomendación, junto con una breve reseña de la misma, para posteriormente presentar y desarrollar la alegación municipal.
Por lo expuesto, dentro del plazo concedido al efecto, se formulan las siguientes alegaciones:
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de legalidad.
Respecto del cumplimiento de legalidad, se discrepa o se considera necesario efectuar matizaciones en las siguientes objeciones manifestadas por el Tribunal:
Personal
• Concesión sin cobertura legal de licencia retribuida extraordinaria en las jubilaciones parciales a 5 trabajadores (4 del Ayuntamiento y 1 del Organismo Autónomo de deportes Aukea), consistente en la autorización para no prestar servicio efectivo en la jornada de trabajo parcial.
Las licencias concedidas han obedecido a acuerdos adoptados en el ámbito de la negociación colectiva entre la Corporación y la representación sindical, y han tenido una compensación económica cierta, consistente en el no cobro de primas por jubilación voluntaria previstas en los convenios laborales suscritos. No obstante, dichas licencias han dejado ya de concederse, y los trabajadores que durante el ejercicio de 2010 han accedido y los que en el futuro vayan a acceder a la jubilación parcial están o estarán, salvo cambio del régimen legal aplicable, obligados a prestar el servicio efectivo que según su jornada les corresponda.
Contratación
• Programa de intervención familiar. Se ha prescindido de los procedimientos y formas de adjudicación que rigen la contratación administrativa.
La opinión del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas afirma que «el Ayuntamiento ha ejecutado gasto por la prestación de servicios de profesionales independientes dentro del programa de intervención familiar, prescindiendo de los procedimientos y formas de adjudicación que rigen la contratación administrativa».
A este respecto, indicar que el programa de intervención familiar consiste en la concesión de una ayuda (por dicho motivo se contabiliza como subvención) por parte del Ayuntamiento a determinadas familias con menores en situación de riesgo de desprotección, destinada a hacer frente a un porcentaje de los gastos derivados de la intervención del profesional correspondiente.
La tipología de casos (muy heterogénea) y el volumen de los mismos, a nuestro juicio, dificultan que el programa pueda ser prestado por un único equipo de profesionales, en lo referente a la parte del mismo a ejecutar por profesionales externos (terapeutas-psicólogos, educadores familiares, etc.). Desde el Departamento de Servicios Sociales municipales se ha entendido que la variedad de situaciones sobre las que el Ayuntamiento debe intervenir hacen que resulte más adecuado disponer de una relación de profesionales cualificados, que cumplan con una serie de requisitos que garanticen su solvencia profesional. De ese modo, y en función del caso a tratar en el programa, el Departamento de Servicios Sociales acudiría a alguno/s de los profesionales previamente seleccionados, para dar respuesta a casos concretos con características y problemáticas específicas. No todos los casos son similares, ni todos los profesionales susceptibles de contratación reúnen el perfil idóneo para los servicios demandados. A partir de dichas características de los servicios facturados, aún en el supuesto de que fuera considerado no como subvención sino como contratación del Ayuntamiento, este Ayuntamiento entiende que la intervención de 7 profesionales diferentes con un total de facturación anual por importe de 134,6 mil euros (10 profesionales y 123 mil euros en 2010), tiene perfecto encaje legal con una tramitación de contrato menor.
En definitiva, a pesar de que la nueva Ley de Contratos del Sector Público contemple fórmulas, mediante acuerdos marco o sistemas dinámicos de contratación, que pueden permitir un encaje más adecuado del programa de intervención familiar, lo cierto es que las especiales características del servicio hacen que este Ayuntamiento sigua entendiendo desaconsejable, por no ser la fórmula idónea, recogerlo en un único contrato.
• Obras de Reforma de la Residencia Iturbide. La cuantía de las modificaciones aprobadas transgrede los principios licitatorios de la normativa de contratación.
Señala el informe del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas que el presente contrato «ha sido objeto de 11 modificaciones, que aunque responden a necesidades nuevas e imprevistas y han sido debidamente tramitadas conforme a la normativa vigente, han incrementado un 33% el precio inicial del contrato. La importancia de la cuantía de dichas modificaciones transgrede los principios licitatorios de la normativa de contratación». Entendemos que la actuación llevada a cabo por el Ayuntamiento es correcta y ajustada a derecho. De hecho, el TVCP afirma que las modificaciones responden a necesidades nuevas e imprevistas y han sido debidamente tramitadas conforme a la normativa vigente.
Así, en base a la normativa aplicable al presente contrato, es decir, el TRLCAP (Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), la posibilidad legal de modificación de los contratos lo es por razón de interés público que sea debida a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente. Por lo tanto, existe la posibilidad legal de modificación de los contratos sin límite porcentual, condicionada a su justificación y formalización, cuestión que el Ayuntamiento ha cumplido debidamente según el propio TVCP.
En concreto, el único límite que establece el TRLCAP es que las modificaciones del contrato constituyen causa potestativa de resolución, tanto para el contratista como para la Administración, cuando aquellas impliquen la alteración del precio del contrato, en más o en menos, del 20% del precio primitivo o representa una alteración sustancial del proyecto. Por lo tanto el Ayuntamiento entiende que las modificaciones realizadas al contrato de las obras de reforma de la Residencia Iturbide no transgreden los principios licitatorios de la normativa de contratación. En todo caso, se posibilitaba tanto al contratista como al propio Ayuntamiento a resolver el contrato, opción que no fue instada por ninguna de las dos partes, por lo que se mantuvo la relación contractual.
A mayor abundamiento, una parte de las obras correspondientes a dicho proyecto, en concreto la construcción de la escalera de emergencia, por importe de 213 mil euros, exigible por cambio en la normativa legal aplicable, ante la falta de acuerdo entre Ayuntamiento y empresa adjudicataria de las obras, ha sido objeto de un nuevo procedimiento de licitación específico para dicha parte de las obras, por entender que resultaba viable su ejecución de forma separada respecto del proyecto principal. En cambio, el resto de las modificaciones al contrato original llevadas a cabo, se entendió que no podían ser ejecutadas de forma separada y tenían perfecto encaje legal en la normativa de contratación, en lo que a supuestos de modificación de contratos se refiere.
• Ascensores de Ferixalekua-Altamira y Makatzena: no justificación de contratación conjunta de elaboración de contrato y ejecución de obras con una modificación del proyecto que difiere sustancialmente del anteproyecto presentado, lo que es causa de rescisión del contrato.
En este caso se trata de un concurso cuyo objeto era la contratación conjunta de elaboración de proyecto y ejecución de las obras correspondientes, porque el Ayuntamiento entendía que entraba dentro de los supuestos en los que se puede aplicar, que, según los términos del RDL 2/2000, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas son los siguientes:
– Cuando el sistema constructivo pudiera resultar determinante de las características esenciales del proyecto.
– Cuando las características de las obras permitan anticipar diversos tratamientos de trazado, diseño y presupuesto.
Pues bien, el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón entendió que se daban los dos supuestos, «que el sistema constructivo pudiera resultar determinante de las características esenciales del proyecto», era claramente aplicable al presente procedimiento de contratación, y asimismo se conocía el «trazado y un avance del presupuesto». En concreto, en lo que se refiere al primero de los supuestos, las características específicas de los diferentes fabricantes de ascensores hacen imprescindible, o cuando menos resulta determinante, conocer el o los aparatos concretos que se van a instalar, para de esa forma realizar el resto de las partes del proyecto. De otra manera, en caso de contratar en primer lugar la redacción del proyecto, nos podríamos encontrar con que el proyecto recoge un modelo de ascensor que después en la fase de licitación de las obras no pudiera ser reemplazado por ningún otro modelo o marca (por lo que el redactor del proyecto decide el fabricante del ascensor, que, en este caso, es una de las partes principales de dicho proyecto), o en otro caso, que la parte del proyecto correspondiente a la obra civil no sirviese para los diferentes aparatos de ascensor propuestos por las empresas licitadoras, por lo que acarrearía una modificación de contrato. En cuanto al segundo de los supuestos, señalar que en el propio expediente consta que el pliego de condiciones que regulaba el procedimiento de contratación conjunta, venía acompañado de un «Proyecto de Trazado» que detallaba los trazados, desembarcos, conexiones con la vialidad preexistente, las características generales de diseño y otra serie de cuestiones técnicas de los ascensores, así como el presupuesto estimado del alcance del contrato.
Una vez decidida la forma de contratar, en la fase de elaboración del proyecto el propio Ayuntamiento propuso el cambio de ubicación de uno de los ascensores, entendiendo que con las nuevas ubicaciones (factibles a raíz de la pequeña remodelación del entorno próximo del frontón que la propuesta incluía) se daba una mejor respuesta a la accesibilidad tanto de la parte baja como de la parte alta de la zona de Altamira, sin merma alguna de las características de la conexión con la Alameda Peatonal, mejorándola incluso porque el punto de embarque se aproximaba aún más al centro neurálgico del casco urbano. Dicho cambio de ubicación supuso la modificación del proyecto y en consecuencia de las obras inicialmente contempladas.
Inicialmente la posición del Ayuntamiento fue la de resolver el contrato, por entender que la modificación era sustancial, aunque la propuesta contemplada en el proyecto, como ya se ha indicado, se ajustaba perfectamente a los intereses municipales. Así, en base a lo recogido en la cláusula 8.ª del pliego de cláusulas administrativas, existía la posibilidad de rescindir el contrato, pero dicha rescisión debía estar basada en que el proyecto no era del agrado del Ayuntamiento, por lo que no hubiera podido ser utilizado posteriormente para licitar las obras. Concretamente dicha cláusula indicaba lo siguiente:
«En el supuesto de que el Ayuntamiento y el contratista no llegaren a un acuerdo sobre el alcance, el contenido y los precios del proyecto, dará lugar a la rescisión del contrato, quedando el adjudicatario exonerado de ejecutar las obras, sin otro derecho frente al Ayuntamiento que el pago del 50% de los honorarios correspondientes a la redacción de los Proyectos».
En consecuencia, dado que el nuevo proyecto contaba, por un lado, con la conformidad del Ayuntamiento, pero, por otro lado, difería sustancialmente del anteproyecto cuyos precios habían sido objeto de contratación, se intentó resolver el contrato de mutuo acuerdo, con el propósito licitar las obras en base al nuevo proyecto redactado. Sin embargo, la resolución de mutuo acuerdo, al no contar con la conformidad de la empresa adjudicataria, quedó descartada dado que las posibles indemnizaciones a abonar podían resultar cuantiosas. En consecuencia, se optó por utilizar la posibilidad legal prevista en el TRLCAP (Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), de modificación de los contratos por razón de interés público que sea debida a necesidades nuevas o causas imprevistas, dejando constancia en el expediente de los motivos y valoraciones que han llevado al Ayuntamiento a adoptar dichas decisiones.
Como el propio TVCP conoce, las cuestiones planteadas por el Tribunal, exactamente las mismas, esto es, la conveniencia o no de la contratación y tramitación separada de proyecto y obra, así como la posible rescisión del contrato y tramitación de un nuevo procedimiento para la adjudicación de las obras en base al proyecto de obra modificado, fueron objeto de debate y discusión interna en el seno del propio Ayuntamiento, con opiniones técnicas divergentes al respecto. Pero, llegados a este punto, no se comparte la valoración de «incumplimiento de legalidad» que se da a la opción elegida finalmente por el Ayuntamiento. En nuestra opinión, las actuaciones llevadas a cabo tienen la oportuna cobertura legal, tanto en lo que respecta a la tramitación conjunta de la redacción de proyecto y obra, como en lo referente a las modificaciones introducidas en el proyecto de obra a realizar.
• Servicio parcial de cocina de Iturbide Egoitza: se ha continuado con su ejecución aun cuando el contrato se había extinguido.
Se asume, por indiscutible, dicha deficiencia; no obstante, debe señalarse que la misma ya ha sido resuelta, mediante la adjudicación del contrato de cocina en 2010.
No obstante, con objeto de explicar y contextualizar la situación, conviene indicar que el servicio de «centros residenciales para personas mayores» compete a partir de 25-12-2008 a la Diputación de Gipuzkoa, en virtud de lo establecido en la Ley 12/2008, de Servicios Sociales, cuyo plazo o fecha tope para completar el traspaso competencial regulado finalizaba el 25-12-2009.
Por todo ello, durante los años 2008 y 2009 se han llevado a cabo diferentes reuniones entre la Diputación y Eudel, como entidad que aglutina el interés de los Ayuntamientos implicados, habiéndose recibido por parte del ente foral, directrices o criterios para gestionar el periodo transitorio hasta culminar el traspaso competencial previsto. Entre las directrices recibidas, lógicamente, una de ellas era no adoptar, en la medida de lo posible, nuevos compromisos o contratos tanto en materia de personal como en materia de contratación, de forma que la Diputación pudiera adoptar sus decisiones de gestión con el menor número de ataduras posible. Sin embargo, la realidad de los hechos ha puesto de manifiesto un flagrante incumplimiento de las obligaciones derivadas de la citada Ley 12/2008 (a la fecha de la redacción de este escrito de alegaciones el traspaso sigue sin realizarse, y, lo que es peor, no existen expectativas de que pueda abordarse a corto plazo) y ha provocado que el Ayuntamiento haya tenido que volver a tramitar un nuevo contrato para unos servicios cuya prestación le corresponde por Ley a otra Administración desde el año 2008.
En definitiva, puestos a valorar el cumplimiento de la legalidad, habría que concluir que el incumplimiento más grave no es, precisamente, el procedente de la actuación municipal. Todo esto, como se ha dicho, sin perjuicio de que la situación actual se encuentre debidamente regularizada.
Otros
• Servicio público de radio municipal: se gestiona indirectamente, a través de una sociedad cooperativa, incumpliendo el artículo 3 de la Ley 11/1991, de organización y control de las emisoras municipales.
Con idéntico espíritu al de la anterior alegación, esto es, admitiendo la irregularidad, pero tratando de explicar la misma, debe indicarse que la gestión de la radio municipal se lleva a cabo a través de un convenio suscrito con la empresa cooperativa Goiena, S. Coop., entidad sin ánimo de lucro, que presta el servicio de televisión local Goiena Telebista. Dicho proyecto de TV local, en sus inicios, surgió por iniciativa municipal y, en la actualidad, cuenta con un importante nivel de financiación pública por parte de todos los Ayuntamientos de la comarca de Debagoiena. Con esto se quiere indicar que la entidad con la que se ha conveniado el servicio de radio municipal presenta unas características muy particulares que la diferencian de una entidad privada al uso.
Por otra parte, la citada fórmula de gestión, además de ser la consensuada en su día con Gobierno Vasco y Diputación, representa en la actualidad la única alternativa real (sinergias, mejoras eficiencia, calidad, etc. que de la misma se derivan) para el funcionamiento de dicha radio con los «estándares» de calidad exigibles, por lo que, por razones evidentes (en la actual coyuntura económica, más claramente, si cabe), queda totalmente descartada la prestación del servicio con personal propio, esto es, con trabajadores profesionales y estables (y no con personal temporal, con una rotación continua). En definitiva, existe la valoración municipal de que, de no utilizarse la fórmula cuestionada por el TVCP, cualquier otra, basada en un cumplimiento estricto de la legalidad, es de muy dudosa viabilidad.
II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
• Ajustes al Remanente de tesorería, Balance de Situación y Fondos Propios. Padrón Agua 4.º trimestre y Cuotas de Urbanización Zerrajera.
El motivo de la alegación es que si se admite que debe practicarse dicho ajuste, parece que en ejercicios posteriores el Ayuntamiento debiera de adoptar las medidas oportunas para evitar que vuelva a aparecer la deficiencia detectada por el TVCP.
A este respecto, resulta prácticamente imposible que, en concreto, cara al cálculo del Remanente de Tesorería de la liquidación, pueda estar confeccionado en plazo el padrón correspondiente a los consumos de agua del 4.º trimestre, debido a que el período de toma de lecturas (previa verificación, comprobación de errores, incidencias, etc.) finaliza el mes de enero y su procesamiento y emisión de los padrones y recibos se produce con posterioridad a la fecha límite de aprobación de la liquidación del presupuesto. La única posibilidad de cumplir en plazo la contabilización de dicho periodo, pasaría forzosamente por adelantar el periodo de toma de lecturas, con lo que, en atención al citado criterio de devengo, resultaría asimismo necesario efectuar otro ajuste por los consumos del año 2009 no incluidos en el periodo de lectura.
El Ayuntamiento considera que, con carácter general, debe aplicarse el criterio de devengo, pero entiende que existen determinadas excepciones a dicho criterio, entre las que puede encontrarse el presente caso, al tratarse de un ingreso periódico en el que el efecto sobre el resultado económico de un ejercicio no se ve afectado excesivamente por la aplicación de un criterio u otro, en la medida en que el hecho de dejar de contabilizar el cuarto trimestre del año 2009, por importe de 612 mil euros se compensa con la contabilización dentro del año 2009 de los ingresos correspondientes al 4.º trimestre del año anterior, por importe de 603 mil euros.
La interpretación del Ayuntamiento tendría asimismo soporte «doctrinal» a través de los criterios emanados por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) que, en el documento número 2 – Derechos a Cobrar en Ingresos, establece, para el reconocimiento de los derechos a cobrar, el criterio general de contabilizar o registrar en el momento en el que se dicten los correspondiente actos de liquidación que los cuantifiquen.
En definitiva, a la hora de aprobar la liquidación del Presupuesto, el Ayuntamiento no ha dictado acto administrativo alguno de aprobación de padrones, ni está siquiera en condiciones de cuantificar el importe de las cantidades a cobrar, por lo que difícilmente va a poder contabilizar nada y cumplir así la indicación del TVCP.
Idéntica reflexión, falta de actos administrativos que soporten la contabilización del ingreso, procede hacer del ajuste de las cuotas de urbanización de Zerrajera. En este sentido, si bien es cierto que el gasto ha sido financiado prácticamente en su totalidad con cargo al ejercicio 2009 y anteriores (2006-2007-2008), los ingresos en concepto de liquidación han sido contabilizados en tres momentos diferentes, según han sido adoptados los correspondientes acuerdos municipales requiriendo el pago de las cuotas, concretamente en resoluciones de fechas 10-04-2006, 06-04-2009 y, en la parte correspondiente a la liquidación definitiva, objeto de la propuesta de ajuste del TVCP, previa tramitación formal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Reglamento de Gestión Urbanística (que exige aprobación inicial, exposición pública y aprobación definitiva), por acuerdo de fecha 29-11-2010, respectivamente.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
III.3.– Personal.
• Falta de nombramiento con carácter accidental al funcionario que desempeña las funciones de Tesorero.
Entendemos que dicha apreciación no se ajusta a la realidad, ya que la persona que ejerce dicha función de tesorero fue contratada y habilitada para el desempeño del puesto de Depositario de Fondos de la Corporación, en virtud de acuerdo adoptado por la Comisión Municipal Permanente en sesión celebrada el día 18 de febrero de 1983, ratificado posteriormente por el Ayuntamiento pleno en sesión celebrada el 10 de marzo de 1983.
Se adjunta certificado del acuerdo plenario indicado, que, al día de la fecha, sigue vigente tanto en el Ayuntamiento como en la propia Diputación de Gipuzkoa.
• Las Relaciones de Puestos de Trabajo (en adelante RPT) del Ayuntamiento y del Organismo Autónomo Iturbide Egoitza, vigentes en el ejercicio 2009, incluyen 5 y 1 puestos, que se hallan vacantes y no han sido incluidos en las Ofertas de Empleo.
Diversas razones, principalmente de austeridad presupuestaria, han traído como consecuencia la postergación de dichas provisiones. En todo caso, se trata de una cuestión que anualmente será objeto de valoración por parte de los órganos competentes del Ayuntamiento.
• Inclusión indebida del personal temporal en las RPTs, y práctica de evitar la RPT como instrumento de paso entre la contratación temporal y permanente.
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de declarar en diversas ocasiones el amplio margen de que gozan las Administraciones Públicas a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras organizativas, así como para configurar o concretar el status del personal a su servicio. Solamente de esa manera puede ejercerse eficazmente esa competencia, puesto que es la propia Administración quien ha de valorar las diferentes circunstancias existentes a fin de obtener la mejor conjugación posible de los recursos personales y estructuras administrativas de que disponga, o prevea disponer, con los objetivos prestacionales que tenga programados presupuestariamente o se proponga alcanzar.
Haciendo uso de ese margen de maniobra, el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón, cumpliendo con todos los requisitos mínimos exigidos por el ordenamiento jurídico con respecto al contenido de la RPT, viene incorporando a ésta un «plus» de información que le aporta una mayor utilidad como herramienta de gestión de los recursos humanos. Así, la tipología de puestos reseñados en el artículo 14 de la Ley de Función Pública Vasca –puestos reservados a funcionarios, personal laboral fijo y personal eventual– es completada con aquellos puestos, que por diversas circunstancias, están reservados a personal temporal (funcionarios interinos de programa o contratados temporales de obra o servicios) de larga duración. No hay que olvidar, por otra parte, que ni el Estatuto Básico del Empleado Público en su artículo 74, ni la propia Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública en su artículo 15, limitan taxativamente los puestos de régimen laboral reseñables en la RPT a los reservados al personal laboral fijo, haciendo alusión al conjunto de puestos de cada entidad.
Por último, hay que reseñar también otros dos aspectos:
a) Dicha práctica no constituye necesariamente «un instrumento de paso entre la contratación temporal y permanente»’ toda vez que es el Ayuntamiento Pleno quien, de manera formal y expresa, decide cuando determinado puesto inicialmente reservado a personal temporal, debe serlo para personal fijo o permanente o, en su caso, ser amortizado.
b) La inclusión expresa y formal de determinados puestos de carácter temporal en la RPT responde precisamente al análisis efectuado en los términos a que se alude al final de la «deficiencia» advertida, esto es, «el estudio sobre la totalidad de puestos de trabajo, con el objetivo de definir aquellos que por sus peculiaridades tienen carácter indefinido pero no permanente (personal temporal en RPT) y aquellos que constituyen necesidades permanentes (personal funcionario o laboral fijo en RPT)».
III.4.– Contratación.
Del total de las consideraciones indicadas en el informe no se comparten, o se entiende que resultan cuanto menos discutibles, las siguientes:
• Criterios de valoración del precio que penalizan las ofertas más económicas.
Señala el informe que en 7 contratos adjudicados por el Ayuntamiento, 2 por el Organismo Autónomo Iturbide Egoitza y 2 por el Organismo Autónomo Aukea, se han incluido para el criterio del precio fórmulas aritméticas, que aunque resulten objetivas y públicas, penalizan las ofertas más económicas al otorgar la misma puntuación a partir de un porcentaje de baja x.
Entendemos que la fórmula aritmética utilizada en algunos de los expedientes de contratación no vulnera los principios de la normativa de contratación, ni tampoco penaliza a las ofertas más económicas, puesto que éstas siempre van a conseguir la máxima puntuación. Lo que si se produce en algunos casos es que la máxima puntuación no se otorga solamente a la oferta más económica, sino también a otras ofertas que, aunque estén por encima de la oferta más baja, se encuentran por debajo de un determinado porcentaje respecto de la media de las presentadas. Creemos que no resulta reprochable la utilización de esta fórmula, que es pública, objetiva y está incluida en los pliegos, además de venir avalada por diferentes Juntas Consultivas de Contratación así como por la opinión de revistas especializadas (El Consultor), todo ello sin olvidar, además, que la oferta económicamente más ventajosa se determina, mediante la aplicación del conjunto de los criterios de adjudicación. En definitiva, se trata de introducir un mecanismo objetivo que trate de desincentivar bajas temerarias, sin ningún tipo de límite, en las ofertas de las empresas licitadoras, teniendo en cuenta, por otra parte, que el mecanismo para determinar las ofertas anormalmente bajas o temerarias, no siempre resulta sencillo y, en algunos de esos casos, se terminan convirtiendo en contratos de gestión muy compleja y con grandes incidencias durante su ejecución.
• Valoración de criterios objetivos y subjetivos realizada conjuntamente.
Dice también el TVCP que en 2 contratos la valoración de los criterios mediante aplicación de fórmulas y de aquellos en los que no concurre esta circunstancia se ha realizado conjuntamente, contraviniendo el artículo 134 de la LCSP.
El artículo 134.2 de la LCSP señala textualmente que: «La evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia, dejándose constancia documental de ello. »Las normas de desarrollo de esta Ley determinarán los supuestos y condiciones en que deba hacerse pública tal evaluación previa, así como la forma en que deberán presentarse las proposiciones para hacer posible esta valoración separada.
Sin embargo, hasta la aprobación del desarrollo de la Ley, a través del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, que reglamenta el procedimiento y la forma que debe aplicarse para dar cumplimiento al artículo 134.2 de la LCSP, no se establecen, con las debidas garantías procedimentales (no es sólo un problema de valoración separada, sino que debe ordenarse y regularse la documentación –diferentes sobres– a presentar), los mecanismos a través de los cuales debe materializarse la valoración separada de los criterios objetivos y subjetivos.
Indicar que los dos expedientes a los que se hace mención en el informe del TVCP, han sido tramitados durante el periodo transitorio que transcurre entre la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y la entrada en vigor del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la LCSP, faltando, por tanto, las instrucciones concretas para llevar a cabo el objetivo establecido por la Ley.
• Ausencia de acuerdo de reducción de plazo. En el contrato de los ascensores de Ferixalekua-Altamira y Makatzena el órgano de contratación no ha aprobado la reducción del plazo de ejecución.
Creemos que los plazos de ejecución, tanto en obras como en suministros, nunca constituyen un objetivo en sí mismo, sino que se trata de referencias que no se deben rebasar, pero siempre sería admisible la entrega de los bienes y las obras antes de la finalización del plazo máximo estipulado, siempre y cuando no se resienta por ello la calidad del producto o servicio contratado. Cuestión distinta es que el acortamiento de los plazos afecte a la financiación o al ritmo de ejecución presupuestaria, que no ha sido el caso. En definitiva, se trata de un proyecto de obras, donde no existe la necesidad de aprobar una reducción de plazos, que contempla la generación de una infraestructura de interés público, que de adelantarse en el tiempo, conlleva un mayor beneficio tanto para el Ayuntamiento como para la ciudadanía.
En el caso concreto que nos ocupa, la empresa contratista propuso, junto con la modificación del contrato, una reducción del plazo de ejecución de las obras, nuevo plazo que (conscientemente) no fue objeto de aprobación expresa por el Ayuntamiento, por lo que se mantenía el estipulado en el contrato inicial. Si posteriormente, tal y como ocurrió, los trabajos finalizan con anterioridad a dicho plazo máximo, no hace falta su aprobación por parte del órgano de contratación, en todo caso el plazo de finalización queda recogido en el acto de recepción formal.
2.– Alegaciones presentadas por Ino Galparsoro Marcaide, Alcaldesa de Arrasate/Mondragón Durante El Periodo Objeto de Fiscalización, Ejercicio 2009.
Analizadas las conclusiones que el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas ha emitido en el Informe provisional de fiscalización referido al ejercicio 2009, y una vez conocido el escrito de alegaciones que el Ayuntamiento de Arrasate/Mondragón (por medio del actual alcalde) ha elaborado, quiero expresar mi conformidad con la opinión del Ayuntamiento y mi adhesión al mismo.
